近日，中国社会保障学会养老服务分会、中国红十字会总会事业发展中心、中国人力资源和社会保障出版集团共同发布《中国养老服务发展报告（2021）》，对我国养老服务发展进行了总体性分析,剖析了我国养老服务发展面临的新情况老问题，对养老服务界如何落实应对人口老龄化国家战略提出了相应的建议。

 

 

　　养老服务体系建设持续推进 

 

　　2021年是我国“十四五”开局之年。在我国全面建成小康社会取得胜利之后，全面开启建设社会主义现代化国家新征程。在此背景下，理性地分析、判断“十四五”时期，以至今后更长一个时期我国养老服务发展的新形势新情况新问题、发展的重点和突破口、可能需要采取的政策举措，具有重要的现实意义。

 

　　如期实现“十三五”规划养老服务发展的目标。根据卫生健康委的数据，截至2020年底，全国设有国家老年疾病临床医学研究中心6个；设有老年医学科的二级及以上综合性医院2642个，设有临终关怀（安宁疗护）科的医院510个。全国医疗卫生机构与养老服务机构建立签约合作关系的共有7.2万对；两证齐全（指具备医疗机构执业许可或备案，并进行养老机构备案）的医养结合机构共有5857家。

 

　　养老服务体系基本形成。我国的养老服务体系建设总体框架和思路，经历了从居家为基础、社区为依托、机构为支撑到居家为基础、社区为依托、机构为补充，再到居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合，再到构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系的转变。截至2018年底，共确定两批90个国家级医养结合试点单位，我国506家三级中医类医院中有200家设立老年病科。推动“养老服务+老年人用品产品”、探索“物业服务+养老服务”的融合发展，不断创新服务业态。

 

　　服务市场逐步放开，长期护理保险试点顺利推进，服务质量明显好转。为积极应对人口老龄化，妥善解决失能老人长期护理保障问题，按照中央决策部署，2016年人力资源社会保障部组织在安庆等15个城市开展长期护理保险制度试点，探索建立以社会互助共济方式筹集资金、对符合条件的长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度。参保人群主要覆盖职工基本医疗保险，随制度探索完善，综合平衡资金和保障需要等因素，合理确定参保范围并逐步扩大。

 

　　老年人关爱服务体系建设持续推进。目前，初步形成了以家庭赡养为基础、养老机构和农村幸福院为依托、农村老年协会参与、乡镇敬老院托底的农村养老服务供给格局。普遍建立了针对经济困难的高龄、失能等老年人的补贴制度，农村困难老年人生活保障体系不断完善。高龄老年人津贴制度已实现省级全覆盖，养老服务补贴和护理补贴制度分别覆盖30个、29个省份。初步形成了老年人社会救助、老年人福利补贴相衔接的农村困难老年人生活保障体系。

 

　　农村养老服务短板有所消除。近年来，农村养老服务的发展中涌现了一批有特色的典型案例，如河北省滦南县的农村养老“小食堂”。西胡、沈营、康中河等23个村开办了农村居家养老小食堂，为75周岁以上低保户、五保户、贫困边缘户和残疾人提供餐饮制作和专送服务。滦南县农村社区居家养老助餐服务采取“四个一点”，即“政府补一点、个人出一点、社会捐助一点、志愿者奉献一点”的运行模式。目前，山东曲阜、容城，以及河北乐亭等地，也都建立了农村社区居家养老小食堂。

 

　　养老服务发展面临新挑战 

 

　　尽管经过多年的努力，我国养老服务体系建设取得了巨大进展，广大老年人“老有所养”问题得到了很大程度的缓解，老年人的获得感、幸福感、安全感持续提高，但是，我国养老服务的发展与新发展阶段的新情况不相适应的问题仍然凸显。

 

　　我国养老服务发展面临的两大新变化。一是社会主要矛盾已经发生变化。从现在起到未来相当长一个时期，养老服务发展不平衡不充分与广大老年人对更加美好的老年生活的需要之间的矛盾，将是我国社会主要矛盾在养老服务领域的具体体现。二是我国人口结构已经发生深刻变化。我国正在经历着世界上规模最大，同时也是速度最快的人口老龄化过程。

 

　　2020年第七次人口普查数据表明，我国人口结构进一步发生深刻变化，老龄化与少子高龄化进程不断加快，人口流动变化与人户分离现象常态化，家庭结构越来越小型化。在全国人口中，0—14岁人口仅为2.53亿人，占17.95%；15—59岁人口为8.94亿人，占63.35%；60岁及以上人口为2.64亿人，占18.70%，其中65岁及以上人口为1.91亿人，占13.50%。我国人口结构将在很短的时间内从轻度老龄化过渡到中度老龄化。

 

　　我国养老服务发展面临的三大主要问题。首先，发展不平衡的问题仍然存在。表现在区域发展的不平衡，城乡发展的不平衡，居家养老、社区养老和机构养老发展的不平衡，医养、康养发展的不平衡，养老机构一般型养老床位与护理型床位比例的失衡等方面。受经济社会发展水平、公共资源配置等因素的制约，中西部社会养老服务发展的整体水平明显低于东部地区，而且同一区域内不同省市社会养老服务发展水平也存在比较大的差距。

 

　　其次，养老服务的总体质量和水平不高。养老服务质量和水平不高，同老年人日益增长的多层次、多样化、个性化的养老服务需求仍然存在比较大的差距。在国家强调养老服务机构和设施建设，特别是有关强制性规划和政策要求下，各地养老床位、社区日间照料中心、居家养老服务等设施建设逐步达标，但是服务质量低、服务方式单一等问题仍然比较突出。

 

　　再次，养老服务的供给与老年人的养老服务需求仍然存在脱节的问题。目前一个比较普遍存在的问题是老年人有养老服务需求的没有相应的供给，社会能够提供的养老服务却不一定有需求，需求与供给不匹配、相脱节。发展养老服务，不仅要考虑到满足老年人“大众化”的养老服务需求，也要充分考虑到老年人“小众化”的需求，充分做到有需求有供给，供需相匹配，以满足老年人对更加美好生活的需要和向往。除上述问题外，我国养老服务体系建设还面临着人才队伍建设、行业规范建设等亟待解决的问题。

 

　　进一步健全基本养老服务体系

 

　　积极应对人口老龄化，包括两个方面，一是发展多层次、多支柱养老保险体系，建立健全长期护理保险制度；二是健全基本养老服务体系。要确保在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求，必须打通“堵点”，消除“痛点”，破除发展障碍，健全市场机制，持续完善居家社区机构养老相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

 

　　要支持家庭承担养老功能。扎实推进老年人家庭住房适老化改造。我国目前仍有绝大多数老旧居民住房不符合适老化要求。适老化改造的重点是电梯、坡道、入户门和室内防滑设施，尤其是后者。按照相关政策规定，2020年底前，采取政府补贴等方式，对所有纳入特困供养、建档立卡范围的高龄、失能、残疾老年人家庭，按照《无障碍设计规范》实施适老化改造。要把适老化改造，特别是增添防滑设施的政府补贴范围扩大到所有老年人家庭。

 

　　把鼓励和支持家庭成员与老年人共同或就近居住落到实处。在这方面，新加坡等国家的经验是值得借鉴的。新加坡政府规定，如果选择与父母或已婚子女一起购买转售组屋，或购买对方住家附近的转售单位，可享有最高四万新加坡元的公积金购屋津贴。不论是首次购屋者或已享有购屋津贴的家庭都可以享受这一津贴。对父母和子女为就近居住置换和购买住房的，免除或部分免除相关税费，这方面是可参考的。

 

　　扶持、培育居家养老上门服务机构和企业。居家养老把社会化的养老服务延伸到家庭，为居家养老的老人提供服务的不仅仅包括家庭成员，还包括政府、社区、养老服务机构和企业，以及志愿者和义工等等。其中，养老服务机构和企业是居家养老上门服务的最重要提供者。如日本的“到宅沐浴”，即为老年人提供上门沐浴服务。具体而言，政府为居家养老服务机构和企业免除税费负担，提供用水、用电、用气优惠；护理保险的补偿，应该从限于入住护理机构的护理费用补偿扩大到居家养老服务机构和企业提供的上门服务；发展志愿服务，降低居家养老服务机构和企业的人工成本。

 

　　健全特殊老年人群关爱服务体系。更加注重人文关怀，使居家养老服务更有温度，更有人情味。要把关爱服务体系覆盖的人群从农村留守老人，扩大到城乡空巢、失能失智、高龄老人，以及计划生育特殊家庭老人等特殊老年人群，在做好生活照料和医疗护理服务的同时，更加注重心理疏导、危机预防，更好地满足老年人多样化、多层次化、个性化的精神文化需求。

 

　　鼓励和支持发展互助性养老。一是以农村幸福院为代表的据点式社区互助养老。农村互助幸福院起源于2008年河北省邯郸市肥乡县前屯村。2013-2015年，民政部会同财政部实施了农村互助幸福院建设专项，投入30亿元支持农村地区建设互助幸福院。二是“抱团”养老。如上海“老伙伴”计划、江苏太仓互助养老小组、北京独居老人巡视探访项目、青海 “一助一、一助多” 代养式结对帮扶互助养老等互助小组或互助伙伴等互帮互助养老方式。三是旅居式互助养老。促进旅居式养老的健康发展，需要政府和相关方面在价格、专业化服务以及意外风险的防患等方面加强引导和规范。  

 

　　观点：

 

　　《中国养老服务发展报告（2021）》主编、中共中央党校教授青连斌：要积极看待老年、老年人。“老年人”不是绝对的，而是相对的；要采取更加灵活的措施，“实施渐进式延迟法定退休年龄”；一方面，为老年人提供更多的灵活就业机会，另一方面，要鼓励、支持低龄、健康老年人参与为老志愿服务。

 

　　民政部养老服务司负责人李邦华：未来要重点推进建立基本养老服务制度，尤其是研究制定国家基本养老服务清单。重点加强失能老年人长期照护的服务和保障，创新居家社区机构的养老服务模式，同时也要加强养老服务监管，让老年人安心，促进生活性养老服务的发展，满足老年人的多样化需求。

 

　　　　　　　　《社会科学报》总第1789期1版

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