中国式现代化是工业化、信息化、城镇化和农业化协同发展的过程。其中，城镇化是现代化的平台和载体，承载着信息化和工业化的发展空间，带动农业现代化的快速发展。因此，能否处理好城乡关系，推进城乡融合发展在一定程度上决定了中国式现代化的成败。

 

　　中国式现代化是工业化、信息化、城镇化和农业化协同发展的过程。其中，城镇化是现代化的平台和载体，承载着信息化和工业化的发展空间，带动农业现代化的快速发展。因此，能否处理好城乡关系，推进城乡融合发展在一定程度上决定了中国式现代化的成败。发展作为“城市之尾、农村之头”中坚力量的中小城市无疑是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的有效之道。当前，我国最大的不平衡是城乡关系的不平衡，最大的不充分是乡村发展的不充分。解决发展的不平衡、不充分问题，实现共同富裕，践行高质量发展之路，很大程度上依赖于消除城乡二元结构。因此，中小城市城乡融合发展正是解决城乡之间发展不平衡不充分问题的突破口。

 

　　新世纪以来我国中小城市城乡融合水平不断提升，主要体现在中小城市不断推进城镇化发展，城镇人口比重逐渐扩大，城市地区第三产业比重不断提高，中小城市城乡产业互补性越来越强，基本公共服务城乡均等化水平提高，农村基础设施建设进一步改善等几个方面。但中小城市城乡融合依然存在堵点、难点和痛点，打通堵点，克服难点，消除痛点是中小城市实现城乡融合的关键。

 

　　堵点：城乡融合发展的体制机制尚不健全

 

　　因地制宜、合理有效的政策安排是实现城乡融合发展的催化剂和助推剂，有助于推动城乡要素双向自由流动，有助于实现城乡利益联结和利益共享。当前在中小城市城乡融合发展过程中的体制机制藩篱依然存在，相关的政策体系尚不健全。

 

　　一是城乡规划缺乏统筹。目前的城乡规划多集中于中小城市的城区及其周边地区，缺少对乡村的统筹规划，城乡规划脱节导致城乡空间粗放式发展，严重制约了新型城镇化和乡村振兴的推进。二是缺乏统一的城乡要素双向流动体制机制。中小城市的就业吸纳能力较低，过高的房价以及生活成本提高了农村居民进城落户的门槛，转而不迁、半城镇化、伪城镇化现象普遍存在。由于缺乏相关的配套措施和政策支持，尚未形成有效服务于新农村建设的长效机制，乡村振兴缺乏必要的人才和资金支持。三是城乡融合发展的协调治理机制尚不完善。在生态环境保护和治理方面，城乡的职责分工还未理顺，相关的规章制度还不明确，导致农村生态环境治理相对滞后，生产生活垃圾污染问题依然严重。在基层治理方面，随着城镇化发展和易地搬迁，农民住进社区、住上楼房逐渐成为常态，在短期内难以有效融入城市治理体系，相应的社区管理、村民自治等模式和机制有待创新和完善。

 

　　难点：城乡利益联结共享的程度有待提升

 

　　通过整合统筹城乡优势的生产生活资源，实现城市和乡村的利益联结和利益共享，从而形成城乡发展利益共同体，是城乡融合发展的目标所在。然而，中小城市底子薄、起步晚、发展慢，存在基础设施落后、产业联结不深入、基本公共服务差距大等一系列问题。

 

　　一是部分基础设施依然落后。尽管农村道路交通近年来得到明显改善，但偏远落后地区的中小城市，农村水电能源以及网络信息等基础设施的建设依然滞后，生活生产垃圾处理率严重低于城市，落后的农村人居环境严重影响了农村居民对城乡融合发展成果的分享。二是产业联结薄弱。由于人口和资金的单向流动，中小城市的农业现代化程度普遍不高，大多以初级农产品加工为主，生产经营规模较小，产业链条较短，产业形态单一，科技含量低，盈利空间小。三是基本公共服务差距大。城乡二元户籍制度的存在影响城乡基本公共服务均等化的实现，农村户籍人口难以享受到城市的公共服务和社会福利，在就业、教育、医疗、住房和社会保障等方面存在较大差距。除此之外，农村地区的教育医疗等设施建设普遍落后于城市，尤其是西部地区的中小城市，许多农村的公共服务设施建设依赖于脱贫攻坚的政府投入，在相关软件建设和服务人员配置方面，城市和农村的差距更为明显。

 

　　痛点：城乡要素单向流动的趋势依然突出

 

　　城乡融合发展在本质上是基于城乡要素的比较优势，实现稀缺要素的互补，通过要素的双向自由流动推动城乡共同发展。新时代以来，中小城市的城乡要素流动更加频繁，然而受到以城市为中心的城乡建设政策惯性的影响，城市和乡村的发展地位存在不对等的关系，乡村的经济社会发展处于劣势地位，人口、资金等生产要素优先向城市集聚和流动的现象长期普遍存在，表现为向城市的单向流动。生产要素流动的城市偏好导致乡村地区的发展缺乏要素支撑，难以满足乡村振兴战略的需求，不利于夯实城乡融合发展的基础。

 

　　人口单向流动导致农村劳动力和技术人才匮乏。城市的虹吸效应使得有知识、懂技术的农村劳动力长期净流出，导致农村劳动力素质整体下降并呈现老龄化趋势。此外，针对城市大学生、技术人才下乡创业的扶持和保障等政策体系尚不完善，制约了城市高素质人才向农村流动，使得先进的农业生产技术难以得到推广和应用，农业生产效率低下的局面难以有效改变。农业农村资金外流，城市资金缺乏下乡的动力。尽管党的十八大以来城乡金融资源的配置差距逐渐缩小，但城市的资金吸引优势依然远超农村。农村劳动力向城市的流动通常伴随着资金的流动，“钱随人走”的现象普遍存在，乡村振兴普遍缺乏资金。

 

　　打通堵点，克服难点，消除痛点

 

　　面对以上堵点、难点和痛点，需要从规划、制度等方面综合考虑，统筹解决。

 

　　统一规划，实现城乡空间格局融合。因地制宜、因城施策，加快“多规合一”，提高规划的整体性和系统性，科学划定城镇、农业和生态空间，统筹谋划基础设施和产业布局，推动城乡空间格局的融合发展。对于东部地区面积较小、人口密集的中小城市，注重对城乡结合部地区的空间规划和建设，以园区建设为抓手，引导城乡人口有序流动和产业合理集聚，避免摊大饼式的发展。对于中西部地区的中小城市，需要重点强调乡镇和村庄规划的编制，采用易地搬迁等方式将地处偏远、人口稀少、散落分布的自然村进行合村并居，引导人口向中心村或小城镇集聚，同步规划生产生活设施和服务。注重发挥小城镇的纽带和桥梁作用，培育发展一批特而强、聚而合、精而美、活而新的特色小镇，以点带面促进城乡生产要素和生产生活活动的空间融合。

 

　　制度创新，实现城乡要素市场融合。以建设全国统一大市场为契机，不断完善和创新相关政策制度，消除阻碍要素自由流动的制度弊端，提高城乡在土地、资金和技术等方面的市场配置效率，推动城乡要素市场的融合发展。土地要素方面，试点探索农民用土地承包经营权和宅基地所属权益置换城市社会保障权和住宅权的“两权置换”制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度，采取灵活多样的方式盘活农村闲置宅基地和地上房屋。资金要素方面，加快搭建多元化和普惠性兼备的乡村金融体系，通过市场化方式设立城乡融合发展基金，强化对农民工返乡创业的贷款融资支持，引导工商业资本以合适的方式进入适宜领域，充分发挥联农带农作用。技术要素方面，通过完善财政金融和社会保障等方面的激励和利益分享机制，吸引各类技术人才返乡下乡发展，提高先进技术的推广率和技术成果的转化率，同时建立健全城乡人才合作交流机制，不断充实农村科技人才和专业人才队伍。

 

　　利益联结，实现城乡产业发展融合。中小城市应依托周边大城市的产业辐射带动效应，立足自身的发展特色和资源禀赋，合理定位在城市群和都市圈中的产业优势，重点发展特色优势产业，瞄准大城市在绿色食品、生态旅游等方面的新需求，以大城市消费需求升级为契机带动中小城市产业转型升级，为城乡融合奠定经济基础，推动乡村农业生产经营与城市产业互相融合。构建一二三产业融合的乡村产业发展新体系，促进产业链延伸、供应链优化和价值链提升。

 

　　共建共享，实现城乡社会民生融合。提高城乡居民的获得感和幸福感，实现共同富裕是城乡融合高质量发展的根本追求，以实现实质性公平为导向，统筹协调、合理配置城乡资源，加快补齐农村在基础设施、教育医疗和社会保障等方面的短板，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，不断提高城乡基本公共服务均等化水平与城乡基层治理能力。高标准规划和建设城乡基础设施，加强城乡之间交通道路连接，提高新农村的电气化覆盖率，实现供水供电同质同价、统一管理，推动城乡基础设施互联互通、共建共享。健全城乡教育医疗、社会保障、文化体育等资源均衡配置机制，在职称评定、工资待遇等方面向乡村倾斜，实现优质教育医疗资源在城乡之间的常态化交流和合理化流动，全面推进“互联网+基本公共服务”，加快乡村文化服务中心建设，完善城乡统一的社会保障体系，推进城乡最低生活保障金与基础养老金并轨同标。

 

　　数字革命，实现城乡深度融合。加大乡村信息网络设施建设力度和数字人才培养力度，以新基建带动乡村水电等传统设施的数字化升级改造，开展数字人才下乡活动，以点带面提高农村居民的网络技能和安全意识，缩小城乡数字鸿沟。围绕农村电商、智慧物流、直播经济等农村农业经济发展新业态和新模式，推动数字经济与乡村旅游、休闲农业、订单农业深度融合，通过数字资源共享开发延长产业链，推进城乡经济要素和产品的双向流通。搭建互联互通的城乡数字平台，促进城乡生产、生活和生态空间的数字化发展，推动教育、医疗、金融等资源向农村倾斜，通过数字平台实现城乡经济社会生态发展状况的全局化、动态化和精细化监测和管理，提高乡村治理能力，实现城乡治理一体化发展。［本文系北京市社会科学基金重点课题（20JCB072）阶段性成果］

 

　　　　　　　　　　　　　　《社会科学报》总第1840期2版

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