政府注意力的研究普遍关注政府注意了什么，而对政府没有注意什么却缺乏足够研究。我们呼吁关注政府不注意的问题，开展政府注意力的盲点研究，使我们更好地理解和解释政府注意力分配，并推动政府注意力得到合理配置。

 

　　在政府注意力的研究中，人们往往更多关注政府注意力的“热点”（hotspots），即政府关注和重视的政策领域和议题，而政府注意力的“盲点”（blind spots）或盲区同样值得关注，但是却没有得到足够重视。有政府注意力的热点，就有不被关注的政府注意力盲区。有政府重视的问题，就有政府轻视、忽视、漠视或无视的议题。对于政府注意力，应该研究热点还是研究盲点？显然，这涉及政府注意力的配置问题，特别是政府注意力的错配与缺失。当前研究普遍关注的是政府注意力的热点，而对政府注意力的盲点研究不足。因此，笔者认为需要大力研究政府注意力的盲区、盲点或“盲视”（blindsight）问题。

 

　　政府注意力偏差现象同许多因素有关 

 

　　政府注意力存在应然与实然之分，我们可以将政府是否应该注意和政府实际上是否注意作为标准，对政府注意力的分配情况进行类型学分析。如果政府应该注意且在实际上注意了，那么政府注意力是一种适配的情况；如果政府应该注意但是实际上并没有注意，那么就出现了政府注意力的盲区；如果政府不应该注意但是实际上却注意了，就会存在注意力的错配，而这同样也会造成负面的影响；政府不应该注意而实际上也没有注意的领域，也可能潜伏着危机，并可能从蛰伏状态转变为应急状态。

 

　　注意力偏差（attention biases）是指政府本应注意而没有注意的现象，也指政府不应注意而得到注意的情况。得到政府注意的未必就应该得到注意，因此需要对政府注意力进行检讨与纠偏。如何让应该注意的得到政府注意，和如何让不应注意的不受政府过度注意，是同样重要的问题。当我们探讨政府注意力分配时，就需要关注如何识别政府注意力偏差，以及如何对其进行较好地纠偏。注意力偏差并非短期行为，政府可能将错就错、错上加错或知错不改，导致注意力配置长期出现偏差而得不到及时纠偏。

 

　　政府注意力偏差现象同许多因素都有关系，包括政府的有限理性、组织惯例的僵化、信息来源的有限性、决策程序的开放程度和外部冲击等。有限理性理论认为，政府决策者的理性是有限的，必然存在注意力的选择性偏差。当组织对某些领域的注意力得到制度化和正式化后，就可能进一步固化和僵化，并使政府注意力很难转移到其他领域。如果政府决策者的信息源单一和封闭，决策程序不对外开放，那么就可能导致注意力偏差。此外，当出现外部冲击时，往往会打破政府注意力的分配模式，使其发生转换和变化。

 

　　政府注意力的热点与盲点 

 

　　在政府注意力的热点与盲点之间，存在许多可以探讨的问题。

 

　　第一，热点与盲点的不对称性。需要探究某些问题受到政府重视与否和重视程度背后的深层次原因。我们需要研究各类问题受到政府重视与否背后的原因，即一些议题为什么受到政府重视，而另外一些议题为什么不受政府重视。政府注意与不注意的影响因素可能是不同的，这种非对称性在理论上会有较大的发展空间。在政府注意力的热点与盲点之间，可能存在微妙的不对称性。受到重视和不受重视是两个不同性质的问题，而受重视和不受重视可能受到不同因素的不同影响。

 

　　第二，热点与盲点的双向转换。政府注意力的热点与盲点之间存在值得注意的双向转换过程，需要探究政府注意力为何会出现冷热不均和冷热转换。一些领域一直是政府注意力的盲点，长期蛰伏而不受重视。也有一些领域一直是热点，持续受到政府高度关注。另外一些领域从盲点成为热点，逐渐得到政府重视乃至特别关注。还有一些领域从备受关注到逐渐被遗忘，政府注意力热度降低，并逐步成为盲点。需要关注政府注意力的启动和终止是如何发生的，热点和盲点之间是如何转换的。

 

　　第三，政府议题的可视性与政府注意力。公共服务的可视性会影响政府注意力，这既反映出政府能否“看见”并注意到这些议题，也反映出政府在这些议题上的投入能否得到上级政府的注意。公共服务是有形的还是无形的，工程建设项目是地上的还是地下的，政府任务是长期的还是短期的，公共政策是常态的还是应急的，都会影响到政府注意力分配情况。政府注意力的偏差同政府视野的宽窄和信息雷达所具备的能力有关，过去决策者依靠眼观耳闻的“人感”，而如今大数据和人工智能技术则使其可以通过物联网而实现“物感”。

 

　　第四，政府注意力的信息迷障。政府注意力分配情况既受到政府能力的影响，也受到政府意愿的左右。政府可以有选择性地接受信息，也会有选择地过滤或屏蔽信息，由此导致信息迷障。政府可能“睁一只眼闭一只眼”，仅仅关注某些局部问题，而对另一些问题选择无视或忽视。政府也可能“看见想看见的，看不见不想看见的”，看见与否和注意力强弱取决于其主观意愿。

 

　　推动政府注意力得到合理配置 

 

　　以上讨论衍生出一些值得特别关注的研究议题，未来可以围绕政府注意力开展进一步研究。

 

　　第一，政府注意力的启动与发动。政府注意力的开启与否受到多重因素的影响，诸如国家承诺、领导意志、突发事件等。需要研究政府注意力由谁发动，政府注意力的启动与发动背后的触发机制是怎么样的。比如，市场监督领域提出了“触发式监管”，疫情期间国内外航班采取“熔断机制”，这些触发机制中的关键指标和阈值是如何设置的，就是值得探究的问题。

 

　　第二，政府注意力的测量。政府注意力研究需要考虑如何对其进行测度和衡量，因为一些注意力是外部看得见的，而另一些注意力是外部看不见的。当前研究主要采用公开报道、领导批示等数据，都是公开的政府注意力数据。未来需要研究政府注意力，考察政府注意力信号的产生和传达是如何发生的。

 

　　第三，政府注意力的层次与纹理。需要深入政府注意力的各个层次，探究注意力的纹理。比如，决策者个人的注意力同领导集体的注意力不同，也会受到不同因素的影响。再如，由于受到教育背景、职业经历、信息来源等因素的制约，领导干部的视野不同，注意力的分配也不同。

 

　　第四，政府注意力与执行力。在将政府注意力转化为政策结果层面，往往存在一定差距。如果“看得见的管不了”，或者“管得了的看不见”，那么就无法在政府注意力与执行力之间建立联系。这涉及政府权限、资源与需要注意的事项之间存在的差距，也可能涉及政府内部贯彻落实和跨部门沟通、跨层级协调等方面的问题。

 

　　第五，政府注意力的管理。政府注意力是需要加以管理的，譬如如何维持政府的持续注意，如何避免注意力的衰减，如何让注意力成为生产力，等等。得到政府注意不容易，但是维持政府的持续注意就更加充满挑战。需要研究如何避免政府注意力的衰减，使政府始终保持高强度的注意力。与此同时，也要探讨如何让注意力成为生产力，使政府注意力转化为实际政策结果。

 

　　第六，政府注意力的反馈与调整。需要研究当政府注意力出现偏差时，如何对其进行反馈与调整。对政府注意力的纠偏涉及政府内部和外部两个方面，而异体监督与社会问责尤为重要。政府内部可以通过自上而下的督查等方式对注意力进行纠偏，但是相对来说成本较高。社会力量如何对政府问责，使政府注意力能够朝着正确方向发展，也同样值得关注。

 

　　政府注意力的研究普遍关注政府注意了什么，而对政府没有注意什么却缺乏足够研究。这使政府注意力的盲点存在“双重忽视”的问题，即实践中政府不注意，而研究中也同样不注意这些被忽视的问题。因此，我们呼吁关注政府不注意的问题，开展政府注意力的盲点研究，使我们更好地理解和解释政府注意力分配，并推动政府注意力得到合理配置。

 

　　《社会科学报》总第1851期2版

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