在公共管理领域的研究中，政府管理与公共政策是其中最为重要的两部分。在政策执行层面，地方政府发挥着重要作用，而在政策制定层面，中央政府的影响要大于地方政府。　　

 

　　我们要理解中国的政策过程，理解中国之治，讲好中国故事，便需要研究政府注意力变动的规律。

 

　　公共管理领域有两个特别重要的公共政策理论——三源流模型、间断均衡模型。三源流理论提出指标、焦点事件和反馈是问题流的因素，三者都在反映问题是否严重。因此，注意力分配实质上是三源流模型的前端。间断均衡模型由琼斯（Jones）和鲍姆加特纳（Baumgartner）提出。他们发现，美国犯罪议题的注意力与问题严重程度呈现正相关，即犯罪问题很严重，国会或者媒体就会关注这个问题；而经济问题就不太相关，国会和媒体在经济问题不太严重的时候比较关注经济议题，在经济问题过分严重的时候却不太关注经济问题；社会福利议题与社会注意力则是反向相关。他们觉得单一政策不能如此观察，而应该退回至系统，以系统来做分析，来得出系统的变化趋势。

 

　　笔者提出的类乐透球模型应该是在三源流模型之后，间断均衡模型之前，试图去解释不同的政策为什么会出现正相关、不相关、负相关的奇怪现象。在任何一个国家、一个系统，两种机制决定了政府注意力分配，这分别是问题机制和偏好机制。问题机制就是每一个议题或者问题会基于议题的重要性和问题的严重性进行竞争，就是取大机制。因此，每一个机构就在比较各自的议题是不是重要，问题是不是严重。但是，注意力是有瓶颈的，只有有限的议题能够被关注。偏好机制是指领导的个人有某种偏好。领导人偏好与问题严重性之间会相互产生影响。类乐透球模型还可以用数学化公式进行表达，并且通过量化数据进行检验。当衡量一个问题在某个维度的指标达到历史上的极大值或者极小值的时候就是所谓的焦点事件，这只是对问题严重性的一个极端的测量。同时，议题属性也不可忽视。每一个议题都是客观的、重要的，并且在整个国家的政策系统中存在一定的排序，国务院组成部门的排序便是一个很重要的指标。领导人偏好是对于不同于现状的一个理想状态的描述，而且他将描述付诸实践来试图去影响这个系统。偏好其实是连续的，从纵向历史来看，就能够发现领导人偏好。　　

 

　　在模型的实证过程中，我们假定有40个议题，每个议题的问题严重性都呈正态分布，其中最大值为80。但是，注意力是有瓶颈的，有限时间内只能关注有限的问题，所以我们假设每年只有15个议题被关注。另外，我们还对40个议题的重要性进行1至40区间内的赋值。在偏好机制方面，假定领导人每一年会从所有的议题中选3个议题，这3个议题从重要程度排序后的20个议题中随机挑选，挑选后进行赋值。最后，模型如乐透球转动得出政策结果。我们在同时运用问题机制和偏好机制之后就可以理解为什么社会福利议题在美国那个时代是不相关的。因为美国当时关注社会福利议题的时候，社会福利议题虽然是弱势议题，但是约翰逊在规划一个社会计划，因而存在领导人的偏好，因此出现社会福利议题在美国贫困问题最不严重的时候被关注的现象。总而言之，在三源流理论之后，间断均衡理论之前，我们还需要一个中观理论，真正把议题属性考虑进去，去探寻不同议题之间的竞争。（以上文章根据作者在“政治学人·地方政府的注意力分配圆桌论坛”上的发言整理）

 

　　《社会科学报》总第1851期2版

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