行政执法权下沉基层是近年来我国行政执法体制改革的重点。行政执法是行政法治的基本构成，执法主体资格、执法环节规范、执法效果是衡量行政执法有效性的重要因素，而这些都与行政执法程序的完善密切关联。如何构建该程序环节的具体内容是目前亟待解决的问题。

 

　　行政执法权下沉基层是近年来我国行政执法体制改革的重点。在国务院出台文件和《行政处罚法》的指导和保障下，行政执法权下沉基层当前正在全国各地如火如荼地进行着，据不完全统计，北京、上海首批赋予街镇的行政执法权都在400项以上，诸多设区的市下沉乡镇（街道）的执法职权也都在100项以上，有的甚至多达四五百项。如何使这一新生事物既能迅猛发展，又能良性运作，是必须引起学界和实务界高度重视的问题。行政执法是行政法治的基本构成，执法主体资格、执法环节规范、执法效果是衡量行政执法有效性的重要因素，而这些都与行政执法程序的完善密切关联。

 

　　为此，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》和《行政处罚法》都强调了行政执法权下沉和下沉后的执法必须有严格的程序约束。那么，如何构建该程序环节的具体内容就成为目前亟待解决的问题。

 

　　构建下沉前评估程序，解决执法权下沉赋权规范化问题

 

　　行政执法权下沉赋权前评估既涉及实体问题，又涉及程序问题。前者是指被赋权的权力本身，后者是指赋权必须遵循的步骤，两者在前评估阶段相互关联，不可分割。即是说前评估尽管主要是一个程序设计，但其必然要关联到实体内容的评估，即什么样的行政执法权可以赋予、什么样的行政执法权不可以赋予。目前从上位法律法规中仅能找到少量的限制性规定，应用到各地具体的执法下沉赋权实践中，操作性不强，也是需要在立法上重新审视的问题。由于执法权下沉实践中各地有着较大差异性，这方面必须围绕执法权主体的具体情形来设计，体现一定的灵活性，但一些基本标准必须予以保留，如下沉事项必须由执法双方达成合意，不属于法律法规禁止授权或委托事项等。至于整个赋权过程要遵循什么样的程序规则，例如，赋权过程中要满足哪些形式要件，赋权过程中是否需要有相应的承诺书或者其他协议等，都必须在立法上解决。通过前评估使赋权的范围得以明晰，使赋权的主体身份予以明确，使赋权的过程得以公开和透明。没有这样的程序约束，就有可能出现行政执法权下沉过程中的乱象，如本来应当由上级行政执法机关行使的执法权不当地转移到了下级行政机关手上，或者下级行政机关在行政法治实践中超越了上级行政机关的职权等。因此行政执法权下沉中赋权的前评估程序显得十分重要，在行政执法权下沉普遍应用于行政法治实践之前，相应的前评估程序规则应当通过立法形式进行建构。我国有的地方设区市已经出台了《行政执法委托评估论证办法》，值得各地借鉴和推广。

 

　　构建下沉执法程序，解决基层执法规范化问题

 

　　行政执法是一个宏观概念，其中包含诸多具体要素，如行政执法主体、行政执法行为、行政执法作用对象、行政执法效果，还存在着相对一方当事人与行政主体之间的博弈等，这也使得行政执法成为了行政法治中一个较为复杂的现象。正因为如此，我国国家层面上目前还不具备制定统一行政执法法的条件，规范行政执法的行政法规范大多存在于地方，以地方先行先试作为探索或者尝试。同时行政执法又是一个法治过程，它的实施和实现都要经历若干复杂的环节，如获取案件线索、立案、取证、执法调查、执法决定的作出、执法决定书的送达、执法决定书的生效，还有其它例外情形的处置等。行政执法权下沉后，较低层次的行政主体如何完成行政执法的这一复杂过程，如何使这一复杂的行政执法过程环环相扣，是我们必须深思熟虑的问题。因为，行政执法权下沉后，执法队伍、执法资源等还存在一个整合的过程，在这一过程完成之前，执法环节出现漏洞可能在所难免。正因为如此，《行政处罚法》在确立行政处罚权下沉时强调，要对相应的执法人员进行组织协调和业务指导。为了使下沉后的行政执法能够规范运作，有关执法环节的程序约束不可或缺，如必须对下沉后的行政执法立案、取证、执法调查、与当事人协商作出执法决定书等技术性问题和环节性问题作出严格规定，可以在遵循上位法的前提下，针对行政执法权下沉后的执法行为制定更具针对性的程序规则。《行政处罚法》第24条第2款强调了这一点，要求有关的基层行政机关“依照法定程序实施行政处罚”，当然行政处罚只是行政执法的一种，行政执法还包括其他若干执法方式和种类，可以依据《行政处罚法》的精神对下移后的行政执法环节设置特别的程序规则，这既契合了现代行政程序的基本精神，又使整个执法程序具有连贯性和系统性。

 

　　构建下沉执法后评估程序，解决基层执法的社会效果问题

 

　　我国行政法治中后评估制度近年来得到了充分的建构，例如《行政强制法》规定了行政强制设定的后评估制度，《重大行政决策程序暂行条例》对重大行政决策也设置了后评估制度。《行政处罚法》在行政处罚权下沉的规定中同样要求对下沉后的行政处罚权及其行使进行相应的评估。所谓后评估就是指在相关行为实施之后对其过程、效果、公众反映等所做出的主客观评价，其区别于前期评估和过程性评估。后评估有着独特的优势，其可以对前段的行为以及过程作出更加全面的判定。行政执法权下沉是行政法治中一个新现象、一种新的尝试，其行政效果和社会效果究竟如何还需要在行政法治实践中予以检验，尤其是下沉后的行政执法权是否有效地支撑了基层治理、支撑了法治政府建设、支撑了新时代行政秩序的构建等。通过行政执法权下沉后评估程序的设定，才能够对上列问题作出判断。后评估本身又具有相应的独立性，我们完全可以针对后评估设定具体的程序规则。一方面行政系统可以自主地对行政执法权下沉进行后评估，并设置具体规则；另一方面可以将行政执法权下沉的后评估交由第三方完成。严格意义上讲，将其交由第三方完成也是一个程序问题，无论政府自身的后评估还是第三方的后评估都应当设置具体的评估程序，如可以通过大数据对其进行分析，可以通过问卷调查确定来自各方面的意见，还可以通过其他技术手段予以评价。《行政处罚法》对行政处罚权的下沉及其后评估程序非常重视，如确立了对下沉后的行政处罚权要设置评议和考核制度。

 

　　构建下沉执法监督程序，解决基层执法的法律责任问题

 

　　我国在法治政府建设的顶层设计中对行政执法的监督和制约作了专门规定：“加强对行政执法制约和监督。加强行政执法监督机制和能力建设，充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用……全面落实行政执法责任，严格按照权责事项清单分解执法职权，确定执法责任。加强和完善行政执法案件管理和评查、行政执法机关处理投诉举报、行政执法考核评议等制度建设……围绕中心工作部署开展行政执法监督专项行动。”由此可见，该规定充分表明了我国法治政府建设中对行政执法监督的重视。

 

　　《行政处罚法》在有关行政处罚权下沉的规定中同样要求对下沉后行政执法权的行使进行严格监督。行政执法监督有多种监督形式和路径，如行政系统内部监督、人民代表机关监督、社会公众监督、司法监督等，而且有的监督制度已经非常成熟，如司法监督作为一种正式监督，在行政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法的调整范围内都形成了相对完善的制度和体系。

 

　　我们要强调的是，行政执法权下沉后行政执法主体、过程与社会公众的关系更加密切，从某种意义上讲，下沉后的行政执法与全过程人民民主的实现有较高的契合度，这就要求下沉后的行政执法要与行政法治的传统监督机制予以区别，将传统的监督机制予以升华，构建更加完善的适合于下沉后行政执法权行使的监督机制。我们认为，该监督程序应当具有监督主体上的多元性、监督对象上的针对性、监督过程上的协商性、监督效果上的及时性等。总之，下沉后的行政执法监督在适用相关的监督机制时应当更加灵活、更加有效。

 

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　《社会科学报》总第1848期3版

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