21世纪教育研究院发布《农村教育布局调整十年评价报告》

     今天，需要在城乡二元共生的文明框架中，重新认识农村教育的价值和重要性。传统农业的转型、新农村建设有赖于新农民的出现，即舒尔茨所说的提升农民的人力资本，形成全新的乡村治理结构。扩大农村经济能力、提升农村生活质量的重要途径，是扩大教育、医疗、社保、科技、商业、金融等的进入，通过增进“村庄福利”提升“村庄召唤能力”。这也是扩大农村服务业、扩大就业的途径。所有这些，都指向了农村教育。因此，不妨说中国“三农”难题的破解，在很大程度上有赖于第四个“农”——农村教育的改革和发展。

10年农村小学减少超五成

农村小学减少22.94万所，减少了52.1%。

　　教学点减少11.1万个，减少了6成。

　　农村初中减少1.06万所，减幅超过1/4。

　　这是2000到2010年十年间中国农村发生的现象，平均每一天，就要消失63所小学、30个教学点、3所初中，几乎每过1小时，就要消失4所农村学校。这种现象目前依然存在。

　　与此同时，10年间，我国农村小学生减少了3153.49万人，减少了37.8%，农村初中生减少了1644万人，减少了26.97%。农村初中就读的学生减少了约22%，农村小学就读的学生减少了11.5%，他们大多数进入县镇初中和县镇小学。

　　农村学生的减少，除了是由于学龄人口的大幅度减少，还由于城市化进程中的劳动力转移，大量贫困地区农民进城务工，带走了部分学生。进入城镇的农民工随迁子女，又形成了另外一个人群：流动儿童。

　　大规模的“学校进城”后，农村学校日益荒芜凋敝，农村教育出现了“城挤、乡弱、村空”的危局。

　　为了观察历年全国及各省学校减幅和学生减幅之间的关系，21世纪教育研究院提出了“撤并系数”，撤并系数R=(A－B)/B，其中：数列A={A1，A2，．．． A11}，为小学学校数的逐年减幅；数列B ={B1，B2，．．．B11}，为小学在校生数逐年减幅。

　　撤并系数的实际意义是同时期小学数量减幅超过在校生数减幅的倍数。2001年至2011年，全国历年的撤并系数平均为5.63，也就是说，平均下来，每年小学减幅超过小学在校生减幅的5.63倍。近十年农村小学撤并有3个高点。“九五”期间学校布局调整初露端倪，东部一些省份开始这样自然、自发地调整学校布局，90年代末首先在边疆地区推行这一政策，2001年出现了2.12第一个高点。

　　2001年之后启动全国性的学校布局调整，其政策效果在2006、2007年大面积显现，撤并系数达到3.44、3.34的高点，出现了第二个高点。意味着小学数量的减幅超过同期小学在校生减幅的3倍以上。

　　特别值得重视的是，随着近年来各地城镇化进程加快，地方政府饱尝学校撤并的“甜头”，将其与拉动城市化相连，政策力量十分强大，撤并系数由2010年的4.92攀升到2011年的41.57这一前所未有的高点，出现第三个高点。2011年，小学生数减少14.34万人，减幅为0.14%；但小学校数减1.62万所，减幅为5.96%。

　　显示在农村小学生数的减幅基本停滞后，学校撤并仍然以巨大的力量和惯性在快速推进，严重背离了农村学校撤并实际需要和初衷。

农村初中生上学路34.93里

　　过度的学校撤并导致学生上学远、上学贵、上学难。

　　10省农村中小学的抽样调查显示，农村小学生学校离家的平均距离为10.83里，农村初中生离家的平均距离为34.93里，流失辍学及隐性流失辍学率提高。据有关研究，我国小学辍学率在1990年-2000年间大幅下降，2001年-2006年处于波动期，但2007年后全国小学辍学率大幅度回升，从2008年的5.99‰上升到2011年的8.22‰，这意味着每年约有80-90万农村小学生辍学。造成辍学率回升的主要原因就是持续撤并农村小学教学点。乐施会在贵州的调查显示，由于上学路途遥远和路途危险，家长担心孩子尤其是女童的安全，普遍推迟入学年龄，并出现新的失学辍学。贵州晴隆县江心布依族村距中心学校实际距离10公里，168名适龄儿童，116名（70%）失学辍学。其中因家庭困难失学辍学的 61名，占53%，因路远失学而辍学的55名，占47%。

      除了显性的辍学，农村学生还存在大量隐性失学。包括到校率低、推迟入学年龄，以及由于上学路途遥远导致学生筋疲力尽，上课效率和学习效果难以保证，教育质量低下。

　　农村地区实行集中办学后，发展寄宿制学校是解决学生上学远的主要措施。调查显示，农村小学生寄宿生比例为39.8%，初中生的寄宿比例达到61.6%。但已建成的寄宿制学校由于普遍缺乏配套的生活设施、教师等，存在一些突出问题。

　　家庭因寄宿增加额外的费用，据21世纪教育研究院2008年对山西、河南、四川、江西、云南、广西等地23所农村寄宿制学校的调查，中部省区每学期增加657.3元，西部省区为每学期787.8元。

　　实地调研发现，寄宿生住宿条件普遍较差，不到50平米的宿舍住进了几十个学生，一些农村学校还有住20多人的通铺，普遍缺乏食堂、洗浴、热水供应等基本生活设施。

　　农村寄宿制学校中学生的营养状况堪忧，农村小学生中寄宿生的身高，在不同年龄段均比走读生低3~5厘米。

　　撤点并校的效应并非只对教育产生了影响，也对农村家庭、社区及乡村文明的命运产生深远的影响。

　　由于学生幼小，大量农村家长不得不进城陪读。该报告显示，农村学生中家长陪读的比例平均为22.7%，重庆小学陪读的比例高达38.4%。年轻母亲进城陪读，导致离婚率大幅上升。一些农村孩子在新环境中反而“学坏”，用农民的话说，是“孩子荒了，婆姨荒了，土地荒了，老人荒了”。

　　孩子离开农村，加剧了乡村人口结构的失衡，也带来亲情的断裂和乡土认同的迷失，导致乡村文化生态的凋敝和“荒漠化”。

　　对农村撤点并校政策效果的评价，不应当是单一经济主义维度的办学效益评价，而需要平衡教育公平、教育质量、教育效益三者关系。

　　在经济比较发达、交通比较便利的平原地区，撤点并校对学生的负面影响相对较小，正面效用比较明显。

　　但有些地方因为盲目地撤并，使得依法实施义务教育的目标受到损害，促进教育公平的目标并未达成，乡村文明进一步凋敝，城乡差距、地区差距和学校差距仍然在拉大。

行政和城镇化力量推动撤点并校

　　农村学校大规模撤并的背后，是我国农村学校布局调整政策。这一政策从自然状态发起，上世纪90年代末成为实施国家贫困地区义务教育工程的重要内容和目标之一，在2001年之后成为指导我国农村基础教育的国家政策，并在2012年被“叫停”。农村中小学布局调整，是过去10多年间我国基础教育领域发生的最为突出的变化之一。

　　过去10年“撤点并校”的动力，包括国家政策、财政补贴、行政化、城镇化等因素的推动，以及学龄人口减少、人口流动、追求优质教育、地方财政困境的牵引。

　　报告指出，地方政府出于减少财政支出、方便教育管理的“自利”倾向，有强烈的撤并动机，政府以超前布局规划、一步到位、“一刀切”的方式，撤销那些本应保留的农村学校，行政命令、指标化、政绩化的做法，使得农村学校撤并蒙上了生硬甚至暴力的色彩。

　　2008年之后，撤点并校的动机逐渐复杂化。一些案例显示，有些地方明确地将撤并农村学校带动农村人口向城镇集聚作为拉动城镇化的策略，通过“学校进城”迫使学生进城。

“后撤点并校时代”农村教育何处去

　　从2006年起，农村学校布局调整带来的系列问题引起了中央和教育部的重视，并开始有意识地政策纠偏，陆续下发了文件。

　　2011年甘肃校车事件，使对这一政策的反思达到新的高度。温家宝总理在国务院常务会议以及在各地调研教育状况时，多次对规范农村义务教育学校布局调整提出意见要求。

　　2012年9月，以国务院办公厅文件下发的《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，提出“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”，“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”。

　　随着国家叫停和规划农村学校布局调整政策，农村教育正在进入“后撤点并校时代”。

　　根据教育的基本价值，强调坚持就近入学、公平优先、探索适合农村需要的教育、保障农村教育的各种投入。“小规模化”、“小幼一体化”和乡村教育的混合模式，是农村教育可行的几种模式。

　　根据人口自然增长率及未来城市化增长率估计值，到2050年，中国仍将有6亿农村人口。“能走的都走出去了，留下来的是走不出去的人”。这些沉淀在最底层走不出去的人，如果没有特别的关注，就将失去教育机会，形成“贫者愈贫”的恶性循环。

　　据华中师范大学中国农村研究院发布的《中国农民经济状况报告》，中国农村居民基尼系数在2011年已达到0.3949，正在逼近0.4的国际警戒线。数据显示，在收入最低的后20%样本农户中，务农户占比高达82.5%。农村教育资源配备的关注点应该是农村后20%的边缘化群体，而不是忽视或抛弃他们。做到真正不让一个孩子失学，办好每一所学校。

加强和改善农村教育的政策建设

     规范农村义务教育学校布局调整，国务院、教育部已经出台文件，提出各项具体要求。根据调查，提出若干涉及农村教育深层问题的政策建议。

　　1.保障农村义务教育经费。探索义务教育经费的“预算制”，即建立义务教育阶段不同规模学校的基本建设、设备、教师配备和经费标准，以此制定教育经费预算，由各级政府足额拨付。农村学校标准化建设、寄宿制学校建设以及恢复和办好必要的小规模学校，需要由中央、省和县级政府共同分担。

　　2.合理配置农村义务教育资源。改变取消农村学校、盲目追求“学校进城”的规划。区分永久性和过渡性学校分类规划，分段实施，先建后撤。在学校布局规划和调整上，应当避免省级统一规划、统一标准，强迫命令、限期完成之类的做法，给县相当的自主权，从实际出发，因地制宜地进行学校布局调整。

　　3.重视农村教师的本地化、乡土化。加强省级统筹，提高农村教师待遇，将农村特岗教师政策制度化，改革农村教师人事制度，培养留得住、用得上、高水平的乡村教师。

　　4.采取特殊政策建设好农村小规模学校。由国家建立专项经费，在教师配备和经费保障上采取倾斜性政策支持，探索和提升在小规模学校行之有效的“复式教学法”，努力提升小规模学校的教育质量。建议在师范教育中加入复式教育的内容。

5.促进教育治理的民主化、地方化。农村教育政策的制定，需通过充分的论证和公正程序，充分反映基层政府、农民的利益主张。如何建立必要的民主程序，通过广泛的公众参与，推进教育决策的科学化、民主化，仍然是我国教育改革有待解决的重大命题。（感谢21世纪教育研究院支持，总报告即将出版）

(1339期第3版)